作者简介：冯成火，副院长，研究员，浙江省教育考试院；张超然，副处长，副研究员，浙江省教育考试院。浙江 杭州310012
内容提要：高等教育自学考试是最具中国特色的教育形式，是我国教育改革的伟大创举。在过去的30多年里，自考对于拓宽高等教育办学渠道、丰富办学形式，加快推进高等教育大众化发挥了无可替代的作用。但是，随着高等教育后大众化时代的到来，社会对教育的需求发生了根本变化，自考面临着前所未有的危机，规模快速滑坡，效益持续走低，风险不断加大，管理与创新能力明显弱化。新常态下，自考要以供给侧改革为突破口，以构建终身教育体系和人才成长立交桥为根本目标，通过调结构、夯基础、扬长项、补短板，实现自考的创新、转型与发展。
关 键 词：自学考试 新常态 供给侧改革 创新发展
[中图分类号]G424.74 [文献标识码]A [文章编号]1673-1654(2016)04-020-007
一、以供给侧结构改革促自考发展的内在逻辑
高等教育自学考试(以下简称自考)是最具中国特色的教育形式，是我国教育改革的伟大创举，在过去的30多年里取得了辉煌成绩。以浙江为例[1]，自1984年实施自考制度以来，学历教育累计报考达1156万人，在籍考生超140万人，培养毕业生48.61万人(其中本科10.18万人、专科26.78万人、中专11.65万人)；非学历教育报考人数累计达500多万，近100万人获得各类不同的等级证书。作为教育体系的重要组成部分，自考为丰富办学形式、加快推进高等教育大众化进程、满足社会多层次教育需求、拓宽人才成长立交桥，发挥了无可替代的作用。
但是，随着高等教育后大众化时代的到来，社会对教育的需求发生了巨大变化，浙江自考与全国其它地区一样，面临着前所未有的困难和挑战。
(一)规模快速下滑与效益持续走低
浙江省自考学历教育发展顶峰是2002年4月，考生数为33.45万人，课次为82.61万，此后即开始持续下滑，报考规模不断衰减，至2015年10月分别降至55694人、96319课次，分别只有高峰时的16.65％和11.66％(见图1)。非学历教育2005年是最高峰，年报考规模达81万，至2015年10月已下降到25万左右，不到高峰时的三分之一。自考进入极度衰退状态(见图2)。
图1浙江省自考学历教育发展轨迹
图2浙江省自考非学历教育发展轨迹
伴随报考规模快速下滑的是效益持续走低。首先，组考总体成本支出不断加大。平均每门课报考人数骤减，而命题、制卷、组考等费用不减反升，经济成本不断增加。2002年4月，共开考了102个专业、302门课程，报考人数和报考课次分别是334432万人、826213课次，平均每专业、每课程的考生分别为3278.75人和2735人。2015年10月开考了131个专业、807门课程，平均每专业、每课程的考生分别为424.15人和119.35人，平均每专业和课程的报考人数只有高峰时的12.94％和4.36％(见表1)。2002年4月，报考人数在100人内的课程只有21门，占总数的6.95％；而在2015年10月，报考人数在100人以内的课程竟达624门，几乎占3/4，报考人数在10人以内的课程达30％之多(见表2)。
其次，区域管理成本差异不断扩大。现在考生主要聚集在杭州、嘉兴等地，以2015年10月考试为例，两地考生数占总量的62.34％，其中仅杭州就占总量的43.73％，而整个舟山市，平均每门课还不到1人。在目前以县为单位设立考区的境况下，其组考成本差异可想而知，特别是偏远的山区海岛县，考试成本更大。许多县考生只有个位数，监考教师和工作人员大大超过考生人数，可见效益和效率之低下。
再次，助学单位教学成本同步上升。自考助学也经历了从起步、发展到衰退的过程。浙江省全日制助学始于上世纪90年代中期，此后逐年发展，到2007年前后达到最高峰，共有在校生8.7万人左右，随后逐渐开始回落。目前已不足4万人，只是高峰时的40％。这导致竞争日趋激烈、成本不断增加、效益连续走低。
(二)考试及助学的风险不断加大
首先，随着自考规模的不断萎缩，其受重视程度也受到影响，组考风险隐患与日俱增。而且，每次考试还要涉及公安、无线电管理等众多部门，各地面临巨大的组织风险与社会综合成本的双重压力。自考作为国家级教育统一考试，在社会诚信相对缺失、考试环境恶化的背景下，管理中的任何瑕疵均有可能酿成群体性事件。
其次，助学机构办学风险和安全隐患上升。由于生源不断萎缩，全日制助学也逐渐暴露出一些问题，如恶性竞争、管理不规范等。同时，因生源质量下降，大部分学生学习能力、自理自控能力和心理素质相对较差，客观上给学校管理增加了难度。一些学生是在家长逼迫下来读书的，缺乏学习兴趣和动力，无故旷课，成绩不佳；个别学生心理健康存在一定问题；有的学生学习和生活习惯差；也有学生不满学校的严格管理，产生抵触情绪。由于存在上述问题，助学机构在管理上稍有不慎，就有可能产生严重后果。
(三)管理力量和发展能力明显削弱
伴随全国普遍性的新一轮考试机构整合和调整，省市两级考试管理机构合并全部完成，县级考试机构也以合署为主。合并后的教育考试机构更多地体现了综合性和多功能的特点，但实际上大多是以高考为中心，工作重心均围绕高考。自考无论是受重视程度，还是管理力量，都不同程度地被削弱，组织与管理也从原来的“精细化”退化为“粗放型”，在一定程度上存在“以不出事为底线”的思想[2]。
究其原因主要有三方面：
第一，高等教育大发展带来需求侧结构的重大变化。恢复高考制度之初，浙江省高等教育毛入学率不到1.0％，高等教育资源极其短缺，千军万马过独木桥的局面一时难以改变，在这样的形势下，自考制度应运而生，其对象主要是未能迈进高校大门的社会成员。1999年开始浙江省高等教育进入快速发展时期，2013年率先实现了高等教育普及化，2015年高等教育毛入学率更是达到56％；2015年普通高考录取率达87.1％，普通高考落榜生不足4万人，传统意义上的自考潜在生源已寥寥无几。
高等教育的大众化必然带来高等教育的多样化：成人高校招生连年“放量”。1998年，浙江省成人高考报名13.31万人，实际录取4.96万人，录取率为37.24％；到2015年，全省成人高校报考人数12.41万人，录取10.57万人，录取率达85.17％。再加上网络大学和远程教育迅速崛起、广播电视大学和开放教育项目相继推出、国际高等教育市场激烈竞争等原因[3]，这些使整个高等教育格局和自考的发展生态发生了巨大变化。
第二，自考制度优势的逐步消失影响了供给侧的结构活力。自考制度最大的优势是开放、灵活、经济、权威，但现在开放、灵活的特点不再为自考所独有。对于沿海发达地区的浙江而言，学习的经济负担已不是问题，实际上自考全日制助学班的收费也并不低廉。与成人高校、远程教育、网络大学等相比，现在自考文凭的效用没有明显优势。相反，自考的短板却依旧存在，精英教育模式的色彩依然非常浓厚，缺乏学习支持体系，计划经济痕迹鲜明等。过去，浙江省虽曾引领全国自考的改革发展，但现在“先发效应”已逐步消失，改革红利基本耗尽，自考对社会的供给难以与社会需求对接吻合，供需结构矛盾十分突出。
第三，社会关注度与政府工作重心的迁移使自考日趋边缘化。由于“上大学难”问题已基本得到解决，教育领域的矛盾和焦点发生了转移和变化：基础教育更加关心均衡化和选择性，高等教育更加追求质量和特色，教育改革更加注重内涵与结构，教育的国际化和现代化成为发展趋势。基于此，社会关注度和政府工作重心随之发生迁移，工作方针和策略、组织体制和管理机制也产生了对应的变革。自考专设机构和专职人员的管理模式成为过去，部属重点高校相继退出自考主考与助学工作，自考似乎作为历史的产物，正在淡出人们的视线，日趋边缘化，陷入了“内部缺乏动力、外部缺乏激励”的境地[4]。
综上所述，无论外因还是内因，最终叠加着影响和改变了需求侧的结构及取向，导致自考供给侧与社会需求侧游离与脱节。应当充分认识到，随着高等教育的大众化、多样化及“互联网+”时代的到来，中国正经历着了从文凭社会向学习型社会的转变和跨越，终身教育、终身学习成为必然趋势。这是社会的进步，是历史的必然，是不可逆转的。
二、新常态下自考供给侧改革的路径选择
面对新常态，面对已发生了根本变化的需求侧，自考只有顺应社会发展需求，坚定不移地推进供给侧结构改革，加强顶层设计和统筹规划，打破传统思维定式，创新发展模式和路径，才有可能持续发展。
所谓自考供给侧改革，就是从提高自考供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，优化要素配置，提高自考供给结构对社会需求变化的适应性和灵活性，更好地满足广大人民群众对自考的需求，促进终身学习体系和人才成长立交桥建设。当前，自考供给侧改革重点要抓好以下几方面：
(一)调结构，切实加强与需求侧的有效对接
首先，调结构是要去“库存”。从上述分析可知，过度开考(包括专业、课程、考试次数等整体设计)是当前自考的一大弊端，是“产能过剩”在自考中的表现，对此需通过删繁就简式手术，对现有开考专业进行必要的规范和清理，实现提质增效的目的。一是要实现专业设置与产业需求、社会需求的有效对接，加快停考规模长期处在100人以下的“僵尸专业”，把专业总量控制在65个左右，基本实现“减量不减产”，即专业开考数量减少一半，报考人数和科次数基本不减。二是改变现在每次“全科开考”的做法，调整为“每年一轮、上下半年对开”的方式，改变开考总是达800多门课程的做法，每次开考课程以控制在200-300门为妥。这样与原来相比效益必然倍增。三是必须要根据社会的需要，继续做好新专业的开考工作，挖掘和培育自考新的增长点，新陈代谢才有活力，只停考不新开，是没出路的。
其次，调整课程结构。要根据自考主要培养应用型人才的定位，实施自考课程改革，完善基于专业核心课程的大选修制。调整课程体系标准，注重应用型人才培养，扩大学生的选择权，允许学生根据自己的兴趣爱好、学科背景、岗位要求和社会需求，在相同学历层次的自考课程中跨专业选修课程，实现学科体系、社会需求和学习者个性选择的有机结合。要实现从学科型人才培养向应用型、职业型人才培养转变。要根据“适度、够用”的要求，调整理论课教育教学内容，适当增加实践课的比例，强化实践环节培训和考核。
第三，调整评价主体结构。要推进考试内容和评价形式改革，改变一考定终身的考试方法，注重学生的学习过程，建立多元评价、综合评价制度，构建完整、系统的学业评价体系。加大过程性评价的改革试点力度，积极探索开卷考试模式，对公共政治课和研究性课程实行开卷考试试点。
(二)夯基础，改革与提升自考治理体系和治理能力
路线方针政策确立后，组织形态和运行体系是基础与保证。随着高等教育的大众化和多样化，以及我国市场经济体系建设的不断推进和完善，自考的体制、机制也要改革创新。一是重心向下移至省、地两级机构。原则上撤销县级自学考试机构，在县级不再设立自学考试考点，变现行的四级管理为三级管理体制。二是对各级机构的职责和功能进行必要的调整和划转。目前，全国考委的行政职能已划归教育部职成教司，原来专门从事自考管理，现变成自考作为其中的一部分工作。全国考委的工作重心应该放在宏观立法、督导和评估等上面，原有关专业开考、计划制订、大纲教材编写等业务规范性和常规政策全部下放到省级自考管理部门。对于省级机构来说，原来将自考管理职能分散在各部门，导致工作重点基本集中在招生上，对自考发展疏于研究和思考，要对这些职能进行整合，成立综合性的自考管理部门，配备相应的管理人员。省级考委原来的管理职能可下放到地市级机构。三是要充分发挥主考院校作用。在原主考学校基础上，建立类似于专业委员会的非常设性组织负责自考教育教学相关工作，并有效指导助学机构的助学活动，提高助学质量。这样有利于构建灵活高效的自考运行机制，同时也可降低行政成本。四是要充分发挥非公共机构与第三方的作用，明晰政府、社会、个人三者的边界，明确各自的责任、权利和义务，弱化政府的管理，提高社会、团体和个人的参与度，调和不同利益方的冲突和矛盾，推进自考治理体系和治理能力的现代化。
(三)扬长项，充分发挥国家考试的检验与评估功能
一是要加大自考与其他教育形式的衔接沟通和学分互认。建立继续教育、终身学习体系是我国的基本国策，建立继续教育、终身学习体系需要沟通各级各类教育的联系，需要一种权威的检验、评价和学分转换机制，而这恰是自考的优势与长项。自考是国家级教育和考试制度，宽进严出，质量有保证，其权威性在国内外得到普遍认可，在统一标准方面有着不可替代的优势。要改革现行成人高校招生制度，实行注册入学、宽进严出，发挥自考的制度优势和国家考试的主导功能，通过自考对成人高校进行若干门课程的抽考，实现对教育教学质量的有效监控。要统筹规划，顶层设计，搭建自考与成人高校、电大、远程网络教育、民办教育深度联合的桥梁。要加强与电大之间的合作融通，将自考的国家考试功能和电大的教学功能有机结合起来，取长补短，实现功能和效率的最大化。在坚持自愿和学有余力、坚持不影响学校正常教学秩序的前提下，积极探索新途径和新举措，推进自考与中职、高职、本科教育衔接沟通和学分互认的纵深发展。
二是积极探索基于自考的学分转换平台建设。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接。”国务院《关于深化考试招生制度改革的实施意见》也明确要求“构建衔接沟通各级各类教育、认可多种学习成果的终身学习‘立交桥’。”自考无论在制度层面，还是与其他教育形式衔接沟通的操作层面，都积累了较为丰富的经验。在国内各种教育形式中，自考制度是离学分银行最接近、最有条件作为依托来探索学分认证、转换和累计制度的一种形式[5]。国家教育体制改革领导小组办公室《关于推进高等教育学分认定和转换工作的指导意见》征求意见稿中，提出要“创新高等教育自学考试学分认定和转换”“扩大高等教育自学考试学分的使用范围”“进一步发挥好高等教育自学考试制度方便学习者通过自主学习接受高等教育的重要作用”。探索自考框架下的学分转换机制，利用自考平台，统一成人高校、电大和开放教育、远程网络教育等继续教育的标准，为学分转换奠定基础，对夯实人才成长立交桥基础，实现自考制度的创新和转型，推进和完善终身教育体系建设，具有重大的战略意义。因此，要适应学习型社会的要求，促进自考转型升级，完善自考评价功能，提高自考作为国家考试的科学性和权威性，推动更多高校认可、接受自考成绩，推动自考与各类高等教育的相互融合，服务于各类学习者通过自考获得学分的需要。
(四)补短板，创新和完善自考学习支持体系建设
一是合理调整助学机构布局。经过20多年的市场竞争与高等教育大众化的冲击，社会助学组织规模和结构发生了很大的变化。浙江省原来的130多家助学单位至今尚存60多家，从最近的助学统计数据看，在校生规模500人以下的助学机构有36所，占全省助学机构数的57％，在校生规模200人以下的有20所，占全省助学院校的近1/3；相反，2000人规模以上的仅7所，有27所助学机构2015年招生数不足100人，其中18所2015年没有招生。因总体规模偏小，办学效率效益低。为此，一要大幅度精简助学机构。要提高助学机构的准入门槛，原则上不再新批助学资格；要加快市场优胜劣汰，连续3年在校生数少于200人或连续2年没有招生的助学机构，取消其助学资格。通过适当调控和优化组合，重新调整助学机构的数量、结构，把助学机构总量减少至20家左右，确保自考助学的再平衡和软着陆。二要合理调整布局。要根据地区、学校间的不同情况，进行适当调控和布局，成立几个助学中心，充分发挥助学中心的辐射作用，以点带面，协同发展。如杭州：以浙江工商大学、浙江工业大学为中心；宁波：以宁波大学为中心；浙南：温州大学以本科为主，温州职业技术学院以专科为主；浙中：浙江师范大学以本科为主，金华职业技术学院以专科为主；浙北：以浙江宇翔外国语专修学院、嘉兴秀水经济信息专修学院为中心等。对助学机构要进行适度分类，有侧重地发展，减少重复办学，防止恶性竞争。本科院校侧重于专本衔接；高职高专侧重于中高职衔接；民办教育机构侧重于社会考生的全日制助学。要定期对自考助学机构校园安全稳定情况进行排查和分析，发现问题，及时解决。要不断创新教学和评价手段，提高助学质量，实现学者有其校、学者有其获。
二是探索“互联网+”时代助学组织形式与机制。首先，尝试对中国大学MOOC课程的认定试点。MOOC是个在线学习平台，近几年发展迅速，风靡全国。据统计，现已有60多所著名高校参与，共开设800多门课程。但由于是高校自发参与，标准不一，如果能发挥自考的国家考试功能，对其进行认定，对今后的学分转换和学分银行建设将会产生积极的促进作用。其次，创新自考助学评价形式和方法。浙江省已有部分高校在自学考试中利用网络平台，开展在线助学工作，并作为过程性评价的一种手段。要在总结经验的基础上，不断深化、完善。同时，要充分发挥网络平台的作用，为实施高中选修和大学先修课程学习、认定提供服务。
总之，新常态下，自考供给侧改革是一种大逻辑、大格局、大趋势，是自考无法回避、必须进行的一场改革，是自考实现创新、转型与发展的必由之路。
参考文献：
[1]冯成火.浙江自学考试30年的发展与思考[J].中国考试，2014，(8).
[2][4]冯成火.论高教普及化背景下浙江自考的创新和转型[J].浙江社会科学，2014，(11).
[3]姜钢.贯彻落实十八大三中全会精神，积极推进自学考试综合改革[J].中国考试，2014，(4).
